來論|優化地區行政兩大方向

新一屆政府上任在即，社會各界都積極關注許多香港過去「老大難」問題未來如何改善，地區行政就是其中之一。在過去半年內，單單在報章就有至少四篇文章討論地區行政的相關議題，涵蓋地區行政的沿革、區議會的組成方式、政府架構與民間組織的互動、「地區服務及關愛隊伍」義工網絡與定位等，內容相當豐富。然而，筆者認為，要切實可行地提出改革地區行政的方案，無可避免需要深入思考兩個大主題，即地區民政專員的角色與權責如何優化，以及如何營建能有效與政府互動的地區諮詢及議政平台，從而循序漸進地完善地區行政的實踐。
加強民政專員統籌權力
早在○七年的《施政報告》中，時任特首曾蔭權已提出需要提升區議會職能和地區民政事務專員角色，以進一步推動地區行政發展。此後，在○八年地區行政高峰會中，曾蔭權更指出「今日專員的角色就是地區的特首，並發揮在地區的政治領導角色」，至少在政府官方立場上肯定了民政專員在地區層面的領導定位。及至一三年的地區行政高峰會，與會者繼續要求提升民政專員的角色，例如建議專員有權力要求部門指派高級人員出席區議會會議，以及能夠直接與部門署長級別官員跟進地區事務等。可惜的是，時至今日，縱然民政專員被稱為「地區層面上香港特別行政區政府的代表」，但其仍然缺乏直接領導和督責各部門地區官員的能力。地政總署的地政專員、社會福利署的福利專員、運輸署的運輸主任等，仍只需要接受其職系之上級的領導，與專員只是合作關係，導致專員缺乏實際的統籌權力，阻礙地區層面處理政策事務，造成了居民批評政府效率低下，對於地區行政還是整體政府形象都帶來了嚴重的負面影響。
因此，加強民政專員的統籌權力，尤其是賦權專員直接領導各部門的地區人員至關重要。雖然這種做法對香港而言較陌生，但一河之隔的內地已將相關制度運作得非常完善。舉例言之，羅湖區審計局除了需要向上級審計部門提交報告，更要向區政府負責，形成了橫向（地區層面）和縱向（中央部門）的負責關係。筆者建議，各部門的地區人員未來應向地區民政專員負責，接受其領導，並就工作內容向所屬部門匯報。若兩者出現衝突，政府應明確授權地區民政專員可直接向部門高層官員溝通，以梳理相關議題。長遠而言，香港亦可參考內地做法，構建由民政專員領導的類近於「區政府」的「地區行政內閣」，以確切做到「地區問題、地區解決」。
目前，政府在各區設有地區管理委員會，由民政事務專員擔任主席，要求各政府部門代表出席，從而為各部門提供討論和解決地區問題的途徑，以及積極回應區議會的意見和要求。然而，區議會作為《基本法》第九十七條規定的非政權性組織，其定位為諮詢機構而非立法或監察機構，在地區層面上缺乏具備充分法定權力督促政府的民意代表。回顧近月的立法會口頭及書面質詢，許多內容均與較微觀的地區議題相關，例如四月二十七日的「改善龍鼓灘一帶的對外交通」、「將軍澳的鐵路服務」、五月十八日的「改善沙田區的行人設施」、六月八日的「擬建的大圍村南道聯用綜合大樓」等，足見部分地區議題往往要上升到立法會層面才能有效得到回應，而即便是由分區直選產生的議員，亦缺乏在地區層面處理問題的渠道，同樣降低了地區行政效率。
優化劃區及地區委員會
經過中央政府完善選舉制度後，立法會有二十個議席由十個分區直選產生。筆者建議，政府可按照上述區域劃分方法，重新劃定各地區的邊界，將目前的十八區重組為十大分區，同時須理順各個部門的分區安排，如分區地政處應與區議會的劃分一致，才有助梳理行政架構。二十位立法會議員應在未來的十大地區管理委員會擔任重要角色，以加強地區層面的監察和督導，更有效地處理地區居民的訴求和質詢。除了分區直選產生的議員，選舉委員會界別的議員，亦可按照其意願擔任各區的顧問，或列席管理委員會會議，從而確保更多地區議題能受到立法會議員的留意，有助於增加市民表達民意的窗口，亦能加強政府部門對於居民意見的關注。此外，立法會事務委員會若討論到個別地區的議題，如四月二十六日在發展事務委員會討論的「元朗南發展撥款申請」，則須邀請非委員會成員的當區直選議員列席，以確保議題充分反映居民意見。
簡而言之，地方行政的問題就是「地方行政系統條塊割裂」、「地區層面諮詢和議政能力弱化」，這些問題早在十一年前，部分學者包括本會主席蘇祉祺博士已明確指出。令人遺憾的是，上述難點到目前仍未得到有效處理，甚至漸趨嚴重及複雜。回顧香港過去數年嚴峻的治理環境，我們實在沒有下一個十年能蹉跎。筆者期望，新一屆政府能以更大的決心和耐心，全面檢討和研究地方治理的議題，爭取盡快構建政府主導、地區為本、條塊互動的理想模式。
何子煜
政賢力量青年時事評論員
《民間施政報告》起草委員會
「良政善治及政府效能」小組學生統籌