【來論】推動憲法和基本法有效實施的重要法治保障

十三屆全國人大三次會議2020年5月22日上午聽取了全國人大常委會副委員長王晨關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明。即將交付全國人大代表審議和通過的《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》（以下簡稱《香港維護國家安全的決定》）是一份非常重要的法律文件，是全國人大作為最高國家權力機關認真履行憲法和基本法職責的重要體現，也是全國人大依據憲法規定不斷豐富和完善基本法制度的重要形式。《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的審議通過必將推動“一國兩制”原則的有效落實，保證憲法和基本法在香港特別行政區的有效實施，進一步落實香港特別行政區維護國家安全，保障國家主權、安全和發展利益的法律依據和制度基礎，為香港特別行政區的社會持續穩定和經濟不斷繁榮提供強有力的法治保障。

一、特別行政區制度是我國的一項重要憲法制度
黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對中國共產黨團結帶領中國人民建立起來的各項社會主義制度做了概括和總結，涉及到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等十三個方面的根本制度、基本制度和重要制度，這些制度都是圍繞著我國現行憲法所確認的中華人民共和國的根本制度——社會主義制度進行的。我國現行憲法第1條第二款明確規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”上述規定表明，我國的國家根本制度是社會主義制度，這是一條堅定不移的憲法原則和基本憲法規範。現行憲法規定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”是基於現行憲法制定時所面臨的具體的政治、經濟、文化和社會情況確定的，是反映我國國體特點的科學和正確的判斷。與此同時，為了更好地體現改革開放總設計師鄧小平同志提出的“一國兩制”構想，1982年現行憲法在充分確認反映我國國家性質基本特點的根本制度是社會主義制度，並在主體部分實行社會主義制度的基礎上，在第31條又規定“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。
“一國兩制”是“一個國家，兩種制度”的簡稱，指的是在中華人民共和國境內，國家的主體實行社會主義，香港、澳門和台灣實行資本主義。1981年8月26日，鄧小平在北京會見港台知名人士傅朝樞時，首次公開提出解決台灣、香港問題的“一國兩制”構想。鄧小平說，和平解決台灣問題，可以采取獨特的模式，社會制度不變，台灣人民的生活水平不降低，外國資本不動，台灣可以擁有自己的武裝力量。即使武裝統一，台灣的現狀也可以不變，台灣作為中華人民共和國的一個省、一個區，還保持它原有的制度、生活。為了將“一國兩制”構想具體化、制度化，1982年現行憲法通過第31條所設定的“特別行政區制度”來全面體現“一國兩制”構想的制度要求和法律內涵。

1984年6月22日、23日，鄧小平在會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等時，對“一國兩制”的內涵，結合現行憲法第31條的規定進一步做了深入闡述。他指出：“我們的政策是實行‘一個國家，兩種制度’，具體說，就是在中華人民共和國內，十億人口的大陸實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。近幾年來，中國一直在克服‘左’的錯誤，堅持從實際出發，實事求是，來制定各方面工作的政策。經過五年半，現在已經見效了。正是在這種情況下，我們才提出用‘一個國家，兩種制度’的辦法來解決香港和台灣問題。 ‘一個國家，兩種制度’，我們已經講了很多次了，全國人民代表大會已經通過了這個政策。”
結合現行憲法第1條第二款和第31條來全面深刻地理解鄧小平同志上述講話精神的實質內涵可知，在特別行政區實行的制度不論是何性質，都不是中華人民共和國的根本制度，而是根本制度——社會主義制度以外的其他性質的國家制度，並且僅在地方行政區域適用，是一種特殊性質的國家制度。根據現行憲法第31條的規定，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。這裡非常清晰地表達了憲法文本所具有的五層含義：一是特別行政區本身是我國現行憲法所確立的一項重要憲法制度，必須要通過制定和修改憲法的程序來確立和變更，並不得違背憲法的基本原則；二是特別行政區實行的不同於根本制度社會主義制度的其他形式的國家制度得到了憲法第31條的明確認可，具有合憲性；三是規定特別行政區實行的制度的憲法權力只能由全國人民代表大會行使；四是特別行政區實行的制度應當由法律或者是相當於法律的決定的形式來規定；五是作為國家非根本制度的特別行政區內實行的制度不是一層不變、一勞永逸的，必須要根據“具體情況”設定，如果 “具體情況”發生了重大變化，那麼，已經設立的特別行政區實行的制度必須要根據已經變化了的“具體情況”作相應的修改、補充、完善，甚至可以予以廢止，這些對特別行政區實行的制度所作的法律上的變更都屬於我國現行憲法所規定的特別行政區制度的自我完善。因此，特別行政區制度是我國的一項重要憲法制度，是由我國現行憲法確立的，具有毋庸置疑的合憲性；特別行政區實行的制度則可以通過法律或者是相當於法律的決定或者是特別行政區實行高度自治產生的法律來加以規定。從立法事權上來看，特別行政區制度是憲法賦予全國人大的中央立法事權，特別行政區實行的制度則是由中央與特別行政區基於基本法而共享的立法事權，在法理上切不可將上述兩者混為一談，必須要遵循嚴格的法治主義解釋原則。

二、基本法是設立特別行政區及確立特別行政區實行的制度的重要法律形式
根據現行憲法第31條“在必要時得設立特別行政區”的規定，1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關於設立香港特別行政區的決定》，該《決定》規定：第七屆全國人民代表大會第三次會議根據《中華人民共和國憲法》第31條和第62條第（十三）項的規定，決定：（一）自1997年7月1日起設立香港特別行政區。（二）香港特別行政區的區域包括香港島、九龍半島，以及所轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布。由此可見，香港特別行政區的設立是由全國人大根據現行憲法第31條和第62條第（十三）項的規定，通過作出《關於設立香港特別行政區的決定》進行的，是全國人大積極履行自身憲法職責的行為。

為了進一步明確在香港特別行政區實行的制度，1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）。《香港基本法》序言明確規定，根據《中華人民共和國憲法》第31條的規定，設立香港特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。顯然，在香港特別行政區實行的不是現行憲法第1條第二款所規定的作為國家根本制度的社會主義制度，而是不屬於國家根本制度的資本主義制度。《香港基本法》的出台具有雙重法律意義：一是肯定了全國人大通過的《關於設立香港特別行政區的決定》在設立香港特別行政區中的作用，同時進一步落實了憲法第31條所規定的“在必要時得設立特別行政區”的憲法要求，使得憲法字面上的特別行政區制度成為基本法所保障的具體的憲法制度，實現了憲法原則通過法律具體化的法治價值目標；二是通過基本法的形式具體規定了特別行政區實行的區別於國家根本制度社會主義制度的資本主義制度，確立了作為我國一項重要憲法制度特別行政區制度與特別行政區實行的資本主義制度之間的制度邏輯關系，即沒有憲法上的特別行政區制度，就沒有特別行政區實行的資本主義制度。這是正確理解“一國兩制”構想在我國法律制度上得以有效實現應當秉持的最基本的法治理念。

1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）也做了與香港基本法類似的規定。資本主義制度在香港特別行政區和澳門特別行政區的實行，充分體現了我國現行憲法第1條第二款所規定的“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”的制度意義，彰顯了“一個國家，兩種制度”基本方針的制度內涵，這是人類歷史上任何一個主權國家前所未有的新型國家制度，即在主權國家主體部分實行根本制度——社會主義制度，在特別行政區實行作為非根本制度的資本主義制度。

值得注意的是，不論是《香港基本法》，還是《澳門基本法》，都只是貫徹落實現行憲法第31條所規定的特別行政區制度的一種法律形式，或者是說最重要的法律形式，而不是唯一的法律形式。即便是特別行政區實行的制度，在兩個基本法實施的過程中，全國人大常委會也通過行使法律解釋的職權，不斷豐富和完善了基本法所規定的特別行政區實行的制度的法律內涵。

首先，現行憲法第31條所規定的“國家在必要時得設立特別行政區”明確地確立了特別行政區的憲法地位，特別行政區與地方行政區域、民族區域自治地方一道成為與“中央”相對應的單一制國家中的“地方”。

其次，特別行政區制度作為憲法所規定的地方制度之一，其本身是由規範特別行政區的憲法、基本法、特別行政區法律等等法律規範構成的制度體系，並且涵蓋了所有可能設立的特別行政區的地方行政區域。與此同時，特別行政區制度作為憲法上的一項重要制度，從制度形成的邏輯結構來看，可以分為特別行政區設立制度、特別行政區變更制度、特別行政區實行的制度等等，基本法作為全國人大制定的基本法律，只是全面和系統地規定了特別行政區實行的制度，而沒有涵蓋憲法第31條規定的特別行政區制度的所有事項。

第三，基本法作為規範特別行政區實行的制度的法律依據，本身是符合憲法規定的特別行政區制度要求的。例如，１９９０年４月４日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人大關於<中華人民共和國香港特別行政區基本法>的決定》通過審查《香港基本法》與現行憲法之間的一致性，得出了結論：“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以香港特別行政區基本法為依據。”

總之，《香港基本法》與《澳門基本法》作為基本法對構建憲法第31條所規定的特別行政區制度都做出了自身獨特的貢獻，但在法理上並沒有囊括憲法賦予全國人大“決定特別行政區的設立及制度”的所有憲法職權事項，全國人大仍然有權采取各種必要的法律措施來保證憲法第31條所規定的特別行政區制度在實踐中不斷發展和完善。

三、《香港維護國家安全的決定》是全國人大履行憲法職責、推動基本法實施的重要措施
我國現行憲法第31條所規定的特別行政區制度是基於“一國兩制”構想而確立的重要憲法制度，自從現行憲法誕生以來，特別行政區制度已經通過全國人大制定《香港基本法》《澳門基本法》以及各種相關決定逐步構建和成熟起來，其中，兩個基本法是特別行政區制度的“四梁八柱”。但從特別行政區制度在實踐中具體運行的情況來看，香港和澳門兩個特別行政區制度運行狀況的差異就比較大。例如，在維護國家安全方面，澳門特別行政區在2009年積極主動地完成了本地國家安全立法，並自2018年至今通過制定相應的立法，加強力量配置，進一步完善澳門維護國家安全制度的機制建設。根據2015年新出台的《中華人民共和國國家安全法》制定了相應的行政立法。而香港特別行政區在過去的23年中一直沒有根據《香港基本法》第23條的規定，完成維護國家安全的本地立法。由於香港特別行政區維護國家安全立法的缺失，致使2014年出現嚴重破壞香港正常社會秩序的「佔中」事件，2019年6月以來的修例風波，更是嚴重地危及到香港自身的生存和發展，危及到了國家主權、安全和發展利益。香港近期發生的危害國家安全行為表明，特別行政區制度在香港運行的過程中還存在著制度上的不足和短板，其中維護國家安全制度建設的缺失是最重要的誘因。此次全國人大即將審議通過的《香港維護國家安全的決定》，就是從完善現行憲法第31條所規定的特別行政區制度出發，基於習近平總書記提出的“總體國家安全觀”，根據香港特別行政區目前所面臨的國內國外國家安全形勢，主動履行憲法賦予的職權，對特別行政區制度進行的健全和完善措施。一方面，體現了全國人大作為最高國家權力機關認真履行憲法職責、健全和完善作為一項重要憲法制度的特別行政區制度的積極態度；另一方面，《香港維護國家安全的決定》又以國家立法的方式敦促香港特別行政區基於《香港基本法》第23條規定積極履行維護香港特別行政區的國家安全自行立法的憲制責任，從而更好地保障《香港基本法》進一步有效實施。《香港維護國家安全的決定》的審議通過是中央對香港特別行政區積極主動地行使全面管治權的重要措施，該決定的通過以及根據該決定的授權由全國人大常委會制定的香港特別行政區維護國家安全的法律必將給香港特別行政區的健康和可持續發展奠定堅實的法律基礎，為《香港基本法》的有效實施指明正確的發展方向，符合全體香港居民的福祉，對香港未來的繼續穩定和繁榮有著毋庸置疑的“穩民心、促發展”的保障作用。

中國社會科學院國際法研究所研究員 莫紀宏