来论|增加换地弹性 寓发展于保育

有「蜻蜓天堂」之称的大埔淡水湿地沙螺洞（又称沙罗洞），其保育工作早前取得突破性进展。政府与湿地大业主正式签立非原址换地协议，业主向政府交出逾二十公顷的沙螺洞私人土地，以换取大埔船湾一幅约五十公顷的已修复堆填区用地，用作兴建一个有十八个洞的标准高尔夫球场。而据报业主须就发展船湾用地向政府补地价逾十亿元。

多个环保团体及发展业界人士，均对今次做法赞好，认为除了有助保护香港的环境生态及增加康体设施，亦为平衡保育与发展建立了良好先例，寄望政府可将类似的非原址换地协议，套用到更多涉及环境生态以至历史文物保育的发展项目。

然而，亦有不少人质疑沙螺洞的成功案例，是否适用于其他地区或个案呢？要成功进行非原址换地，首要是涉及的土地或物业，乃由单一业主或团体持有。但香港不少具保育价值的土地和建筑物都是业权分散，部分更是难以透过私人收购来统一业权的祖堂地。

其次，政府今次以多达五十公顷的原堆填区用地，来换取约二十公顷的湿地，虽然两者的位置和价值有所不同，不能直接以面积作比较，业主亦须就发展高球场另行补地价，不可简单地说政府在换地协议中吃亏。问题是，香港还有多少幅面积达数十公顷、可作某种发展用途的闲置官地，能够拿来跟私人业主交换呢？

其三，今次换地方案遇到的反对声音较少，未见有人批评政府「官商勾结」，主因是换予私人业主的土地将用作康体用途。但如果像几年前的景贤里非原址换地，业主可将换来的土地作住宅发展，社会可能又会有不同意见。

再者，政府早于二○一七年《施政报告》，宣布「正积极考虑」透过非原址换地保育沙螺洞，但结果都花了逾五年时间才能正式签订协议。若以九七年城规会就沙螺洞湿地定下规划管制起计，更是花了二十五年时间才走今日这一步。距离政府提出更积极、具体的保育方案，还不知要再等多少个年头，速度之慢，令人咋舌。
换地协议可订「分成」做法

政府去年提出的《北部都会区发展策略》，强调会实施「积极保育政策」，以达致发展与保育并存，包括建议在新界北部建立多个湿地保育公园系统。但有关计画具体会如何及何时执行，涉及的收地、换地及保育工程成本等，当局至今未有详细交代，令人担心是否又要市民再等多二十五年，甚至更长时间。

笔者认为，要真正做到寓发展于保育、藉发展促保育，政府应增加原址或非原址换地的弹性。例如引入「地积比转移」概念，容许业主集合多幅不同位置的低密度及保育用地，换取面积较细、但可作较高密度及不同发展用途的土地，以提高业主参与换地的诱因。

此外，政府亦可效法市建局与发展商「分成」的做法，在换地协议订明，如业主完成发展后的价值高于某个水平，便须将部分超出该水平的收入交予政府，让更多市民可分享到换地发展所带来的效益，同时减少外界指控政府「益发展商」。

对于业权分散的高生态价值土地，政府应更清晰地说明其保育意向，并适时运用法定权力进行收地，避免等到生态遭到破坏或业主申请发展时，才仓卒地提出收地或换地建议。总括而言，政府必须更加积极主动、多管齐下、增加弹性，贯彻落实国家主席习近平提出的「有为政府结合高效市场」，才是货真价实的积极保育政策。
谢伟铨
立法会建筑、测量、都市规划及园境界议员