来论｜全国人大常委会释法对香港法治发展必不可少

香港回归二十五年来，全国人大常委会针对《基本法》实施中因对《基本法》相关条款的理解不同而产生的争议，进行了五次解释，从实践效果看，全国人大常委会的释法功能有助于香港法治的发展，必要且不可替代。
全国人大常委会享解释法律权力

全国人民代表大会常委会是作为最高国家权力机关的全国人民代表大会的常设机关。解释法律是宪法和基本法明确赋予全国人大常委会的一项重要的权力。根据《中华人民共和国宪法》第67条（四）规定，「全国人大常委会享有解释法律的权力」。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第158条规定，「本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。」《中华人民共和国立法法》第四十五条规定， 法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。根据上述规定，全国人大常委会对在香港特别行政区适用的包括基本法和《香港安全法》在内的全国性法律都拥有解释权。

法律解释权可以由全国人大常委会主动行使，也可以根据相关主体提请行使。根据《中华人民共和国立法》第46条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以要求全国人民代表大会常务委员会法律解释。香港基本法第158条规定，「而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院提请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。」因此，香港特别行政区相关主体可以根据上述规定提请有关主体要求全国人大常委会进行解释。在香港回归后的五次释法中，有两次就是由全国人大常委会自行行使解释权，三次是则根据相关主体的提请进行解释的。实践中，提请的主体也呈现多样化，包括行政长官和终审法院都进行过提请解释。
5次释法 2次由人大自行行使权力

从释法实践来看，全国人大常委会进行法律解释，包括《基本法》解释一般都是在法律实践中，特别是对法律理解产生了重大分歧，影响到香港社会稳定的情况才进行的，严格遵循法律程式，并对需要解释的法律规范或者条文是否解释进行谨慎、综合分析后做出判断，其出发点是维护法治的权威与统一，使法律原意和法律精神得到有效落实。

比如一九九九年的「吴嘉玲案」中，香港终审法院与特区政府对在内地所生的子女均可行使居港权产生重大分歧，当时特区政府评估判决对香港经济社会发展产生的巨大影响是香港所不能承受的。最终，行政长官提请国务院向全国人大常委会提案释法，解除了香港治理的一大危机；二○○三年底，行政长官的产生办法成为特区社会争执不休但难以解决的问题；二○○四年，全国人大常委会就此问题主动释法，明确行政长官和立法会产生办法修改的「五部曲」程式，中央掌握了香港政制发展的主导权；二○○五年全国人大常委会就行政长官缺位下产生的新行政长官任期问题进行释法，保证了新一任行政长官依法顺利产生，维护了香港稳定；二○一一年，根据香港特别行政区终审法院的提请全国人大常委会就国家豁免问题的释法，进一步明确了与香港特区有关的外交事务由中央政府负责。值得提及的是，该次释法是首次由香港特区司法机构提请的；二○一六年，个别候任议员在宣誓仪式上公然侮辱国家和民族，严重破坏宣誓仪式，严重干扰立法会的正常运作，全国人大常委会主动解释基本法第104条，明确了参选或出任香港特区公职的法定要求和条件，为宣誓程式的规范化提供了明确的法律引导，有效打击遏制了「港独」活动。这些释法进一步清晰了《基本法》相关条文的含义与界限，成为推动香港法治发展的重要制度要素之一，是必要且不可替代的基本法实施机制。全国人大常委会在内地也有相似的释法实践，比如根据法治发展的实践需求，对民法通则和婚姻法、刑事诉讼法和刑法的部分条文都作出过解释，为法律的准确适用提供明确依据。
释疑解惑 有助凝聚社会共识

总之，全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分，行使法律解释权是宪法赋予的重要职权，其释法权的行使，有助于解决香港特别行政区治理中遇到的重大分歧，有助于凝聚社会共识，对于保证香港特别行政区繁荣稳定和「一国两制」行稳致远发挥了不可替代的作用。基于法律解释的特殊功能，全国人大常委会根据「一国两制」实践的需要，对在香港特别行政区适用的包括香港《基本法》和《香港国安法》在内的全国性法律适时解释是必要的，也是坚持依法治港的具体体现。
韩大元
（中国人民大学「一国两制」法律研究所所长）