來論｜全國人大常委會釋法對香港法治發展必不可少

香港回歸二十五年來，全國人大常委會針對《基本法》實施中因對《基本法》相關條款的理解不同而產生的爭議，進行了五次解釋，從實踐效果看，全國人大常委會的釋法功能有助於香港法治的發展，必要且不可替代。
全國人大常委會享解釋法律權力

全國人民代表大會常委會是作為最高國家權力機關的全國人民代表大會的常設機關。解釋法律是憲法和基本法明確賦予全國人大常委會的一項重要的權力。根據《中華人民共和國憲法》第67條（四）規定，「全國人大常委會享有解釋法律的權力」。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第158條規定，「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」《中華人民共和國立法法》第四十五條規定， 法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。根據上述規定，全國人大常委會對在香港特別行政區適用的包括基本法和《香港安全法》在內的全國性法律都擁有解釋權。

法律解釋權可以由全國人大常委會主動行使，也可以根據相關主體提請行使。根據《中華人民共和國立法》第46條規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以要求全國人民代表大會常務委員會法律解釋。香港基本法第158條規定，「而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。」因此，香港特別行政區相關主體可以根據上述規定提請有關主體要求全國人大常委會進行解釋。在香港回歸後的五次釋法中，有兩次就是由全國人大常委會自行行使解釋權，三次是則根據相關主體的提請進行解釋的。實踐中，提請的主體也呈現多樣化，包括行政長官和終審法院都進行過提請解釋。
5次釋法 2次由人大自行行使權力

從釋法實踐來看，全國人大常委會進行法律解釋，包括《基本法》解釋一般都是在法律實踐中，特別是對法律理解產生了重大分歧，影響到香港社會穩定的情況才進行的，嚴格遵循法律程式，並對需要解釋的法律規範或者條文是否解釋進行謹慎、綜合分析後做出判斷，其出發點是維護法治的權威與統一，使法律原意和法律精神得到有效落實。

比如一九九九年的「吳嘉玲案」中，香港終審法院與特區政府對在內地所生的子女均可行使居港權產生重大分歧，當時特區政府評估判決對香港經濟社會發展產生的巨大影響是香港所不能承受的。最終，行政長官提請國務院向全國人大常委會提案釋法，解除了香港治理的一大危機；二○○三年底，行政長官的產生辦法成為特區社會爭執不休但難以解決的問題；二○○四年，全國人大常委會就此問題主動釋法，明確行政長官和立法會產生辦法修改的「五部曲」程式，中央掌握了香港政制發展的主導權；二○○五年全國人大常委會就行政長官缺位下產生的新行政長官任期問題進行釋法，保證了新一任行政長官依法順利產生，維護了香港穩定；二○一一年，根據香港特別行政區終審法院的提請全國人大常委會就國家豁免問題的釋法，進一步明確了與香港特區有關的外交事務由中央政府負責。值得提及的是，該次釋法是首次由香港特區司法機構提請的；二○一六年，個別候任議員在宣誓儀式上公然侮辱國家和民族，嚴重破壞宣誓儀式，嚴重干擾立法會的正常運作，全國人大常委會主動解釋基本法第104條，明確了參選或出任香港特區公職的法定要求和條件，為宣誓程式的規範化提供了明確的法律引導，有效打擊遏制了「港獨」活動。這些釋法進一步清晰了《基本法》相關條文的含義與界限，成為推動香港法治發展的重要制度要素之一，是必要且不可替代的基本法實施機制。全國人大常委會在內地也有相似的釋法實踐，比如根據法治發展的實踐需求，對民法通則和婚姻法、刑事訴訟法和刑法的部分條文都作出過解釋，為法律的準確適用提供明確依據。
釋疑解惑 有助凝聚社會共識

總之，全國人大常委會是最高國家權力機關的組成部分，行使法律解釋權是憲法賦予的重要職權，其釋法權的行使，有助於解決香港特別行政區治理中遇到的重大分歧，有助於凝聚社會共識，對於保證香港特別行政區繁榮穩定和「一國兩制」行穩致遠發揮了不可替代的作用。基於法律解釋的特殊功能，全國人大常委會根據「一國兩制」實踐的需要，對在香港特別行政區適用的包括香港《基本法》和《香港國安法》在內的全國性法律適時解釋是必要的，也是堅持依法治港的具體體現。
韓大元
（中國人民大學「一國兩制」法律研究所所長）