来论|人大释法厘清权责 彰显一国两制精神

在二○二二年十二月三十日，全国人民代表大会常务委员会（全国人大常委会）依据《宪法》的第六十七（四）条及《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（《香港国安法》）第六十五条赋予的权力，首次对《香港国安法》作出解释。全国人大常委会行使立法解释权，并非针对个别案件，亦没有触及香港法院的司法程序，绝对无损香港法院受《基本法》保障的独立审判权和终审权。

是次释法源自有关在香港没有全面执业资格的海外律师，是否可以按专案申请方式参与涉及国安案件所引起的争议。全国人大常委会并没有直接解决这争议，而是通过解释《香港国安法》的第十四及四十七条，提供清晰途径让香港特区自行解决有关争议。

简而言之，全国人大常委会指出，应否容许海外律师参与国安案件是属于《香港国安法》第四十七条需要由行政长官认定的问题。根据该条款，法院在审理案件中，如遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题，应当向行政长官提出并取得行政长官就该等发出的证明书，而证明书对法院有约束力。是次释法并没有增加行政长官在这方面的权力，只是澄清了该条款适用于处理有关海外律师的争议。事实上，《基本法》的第十九条也有类似安排：如法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，而该文件对法院有约束力。这证明书制度不但有坚实法律基础，亦合情合理。国防、外交，以及国安问题均不属于香港特区高度自治范围下的管事。事实上，基于国安事务的本质，行政机关远比法院有能力作出合适的判断。必须指出的是，行政长官发出的证明书只是向法院提供一项有约束力的证据，不是取代法院处理诉讼中的其他争议，也不是代替法庭判案。
证明书制度有坚实法律基础

更重要的是，在释法中，全国人大常委会进一步澄清了假如法院未有就上述问题取得行政长官的证明书，该如何处理。在此情况下，香港特别行政区维护国家安全委员会（香港国安委）应依据《香港国安法》第十四条作出判断及决定。按《香港国安法》第十二条，由行政长官作为主席的香港国安委，承担维护国家安全的主要责任。根据第十四条，香港国安委的职责包括制定香港特区维护国家安全政策，以及推进特区维护国家安全的法律制度和执行机制建设等。该条文亦已明确说明香港国安委作出的决定不受司法覆核，是次释法只是重申这规定及指出香港国安委的决定具有可执行的法律效力。即使在普通法下，法庭一般亦不会对涉及例如国防、外交和国安等特殊性质的行政决定作出覆核。理所当然，香港国安委所作的决定必定是《香港国安法》第十四条规范的职能的范围内，第十四条没有赋与香港国安委任何司法权或审判权。

由于法院没有在有关案件中取得行政长官证明书，故此按照释法，需要由香港国安委作出判断及决定。香港国安委如何决定仍是未知之数，但有强烈意见认为应该修改《法律执业者条例》对海外律师参与涉及国安案件作出限制，最终会采取一刀切或以个别个案申请等其他方式处理，将由香港国安委开会讨论后定断。

无论香港国安委最终的决定是甚么，必须强调，是次释法并没有触及《香港国安法》除第十四及四十七条以外的条文，或《基本法》的任何条文。《香港国安法》的第四条规定，特区政府应当尊重、保障、依法保护香港居民根据《基本法》和《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定享有的权利和自由。《基本法》第三十五条说明香港居民有权选择律师，但这权利只是指有权选择在香港有全面资格执业及愿意接受委聘的律师；从来没有必然权利要求没有本地全面执业资格的海外律师，以专案方式作为法律代表，按现时法律制度，必须在满足严格条件下由法院酌情批出许可。再者，无论香港国安委依据释法所作的决定为何，海外律师仍然可在民事案件，以及不涉国家安全的刑事案件中，按现行机制申请专案许可代表当事人，没有丝毫影响。

是次释法具有重大及积极意义。除了明确及权威性地指出《香港国安法》第十四条及四十七条的适用范围，以至处理海外律师参与国家安全案件问题的方向外，更为关键的是彰显了中央支持香港特区自行承担处理国安事务的基本方针，充分体现一国两制精神。一国两制的最高原则是维护国家主权、安全和发展利益，是次释法让特区政府能更有效落实及履行维护国家安全的宪制责任，促使一国两制行稳致远。
林定国
律政司司长、资深大律师