来论｜区议会可以留但必须改

香港区议会诞生于1982年，在香港回归后得以保留，并一直延续至今。《基本法》没有提及区议会，但第97条规定：「香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的谘询，或负责提供文化、康乐、环境生等服务」。《基本法》第98条还规定：「区域组织的职权和组成方法由法律规定」。

区议会是由《区议会条例》进行规定的，该条例没有界定区议会性质，但从第61条规定职能看，区议会并不具有现代议会（如立法会）最重要的两项权力，即立法和审批政府公共开支的权力。因此虽然戴「议会」的帽子，其实仅属于地区事务谘询机构，或如其他社会组织在获得拨款时负责一些专案。当然，也应该看到，区议会的功能权力有些增加，导致其影响力不断超越其他社会组织。例如2005年，时任行政长官曾荫权宣布增加区议会权力，让其负责参与管理区内图书馆、社区会堂、游泳池、体育场馆、泳滩等文娱康乐设施。

区议会是香港基层组织中一个重要谘询组织，曾经是地区市民与政府的重要沟通桥梁。多年来在地区建设、居民福祉以及培养政治人才上发挥过积极作用，例如除了接受政府谘询外，区议会还会主动参与管理地区事务。每个区议会的主席和副主席都是该区地区管理委员会的成员。地区管理委员会由同区的民政事务专员担任主席，负责协调该区各个政府部门，如房屋、交通、生等工作，并向区议会汇报并提出意见。

过去区议会议员是由1人1票直接选举产生，并为立法会选举发挥「桩脚」和人才培养作用。自2012年起，立法会新增5个功能界别议席，由民选区议员拥有参选权和提名权，并由全港未有其他功能界别投票权的香港登记选民1人1票选出，加上由区议员相互选出的1个功能界别议员，在当时70个立法会议席中占6席。新选举制度出台前，特首选举委员会1200个委员，其中117个委员是由民选区议员相互选举产生，也正因这些功能与角色的变化，区议会不幸成为反中乱港者的夺权目标。2019年第六届区议会选举基本被反中乱港势力把控，显然违背了「一国两制」的初心，违反了「爱国者治港」的初心，必然要被扭转。

2021年3月30日，第十三届全国人大常委会第二十七次会议在北京闭幕，新修订的香港《基本法》附件一、附件二获得全票通过。亮点之一是区议会不再纳入选举委员会，这是根据《基本法》第97条的精神，让区议会「去政治化」，回归为社区居民服务的功能。新选举制度废除了区议员的两个「武功」：一个是区议员不能问鼎立法会，另一个是不能成为特首选举委员会的委员，取而代之的是分区委员会、扑灭罪行委员会等组织成员。
保留与改革建议

目前，对于区议会的前路，坊间有不同声音：一种认为应该完善，另一种认为应该废除。笔者认为，区议会可以保留，但必须改革。

首先，保留改革后的区议会有利于推动社区提升自治能力。香港是一个市民意识强烈的社会，政府可以通过改革后的区议会，推动新型社区管治模式，更好地聆听市民心声。其次，保留改革后的区议会有利强化政府与社区的合作治理。社区自治虽能在一定程度上起到组织和管理社区的作用，但在应对全港治理问题时，存在认识与决策能力有限的局限。因此，需要强化政府与区议会等社区组织的合作治理，共同应对社会治理问题。最后，保留改革后的区议会不等于政府不可以有条件介入社区自治的基层治理机制。社区自治有时并不能有效实现自治目标，为此面对需戒严或封控的重大事项时，需要政府部门介入社区自治，实施直接治理。当然，政府可以事先对何种条件介入、介入时社区自治组织应如何配合等问题，制定明确方案。

为此，笔者提几点改革建议。第一是全面落实「爱国者治港」原则，拒绝反中乱港分子，不仅要设资格审查，而且要将宣誓实质化。有必要考虑由选举主任或新成立的委员会担任资格审查工作。第二，根据《基本法》第97条重述区议会定位：一个基层社区服务机构，建议修改《区议会条例》，取消其政治功能，变成真正的基层谘询组织。第三，恢复委任制，增加专业人士参与。政府于2016年取消委任区议员，应该是一个败笔，没有起到良好的效果。因此，顺理成章的建议就是政府通过修改法律，恢复原来行之有效的委任制度，不能因为片面强调民主而忽略「爱国者治港」原则。第四，可以考虑合并选区，并修改直接选举议席，合理分配直接、间接和委任议席的比例。
顾敏康
全国港澳研究会理事